中国大学章程百年

中国大学章程百年

——兼论章程对落实高校办学自主权的作用与措施

　　大学章程作为大学与政府间的一种“契约”或“特许状”存在，赋予大学得以合法办学的权利和资质。中国现代意义上的大学，是1898年清政府设立的京师大学堂。中国的大学章程，也就是从最早的《京师大学堂章程》开始算起，至今已有116年的历史。大学章程有一定的历史文化传承性，现代中国大学章程一定是在大学文化历经长久积淀和发展的基础上形成的。2011年7月，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》。2013年9月，教育部制定《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》。2013年11月，教育部以官方文件（教育部令）的形式，正式颁布了中国人民大学、东南大学等六所高校的大学章程,表明我国大学章程建设的推进力度在不断加大。　

　　高校办学自主权是指大学在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行内部事务管理的资格和能力。[1]如果从大学章程的角度出发，高校办学自主权是指高等学校依据法律、法规的规定, 根据自身的目标定位和办学特点, 以学术自由为主要内容，由其章程所规定、效力只及于内部成员的自主决策、自主实施、自主承担责任的资格和能力。[2]大学章程对“高校办学自主权”的确认是落实高校办学自主权的前提。本文对自主权的理解既遵从于前者规定的内容范畴，又倾向于从章程的角度出发来理解分析高校办学自主权。　

　　中国大学章程百年发展的历史　

　　1.清末—民国时期：章程奠基期　

　　从19世纪末到1912年清政府灭亡，这一时期晚清政府内忧外患，却也是中国近代大学章程的发轫阶段。在《京师大学堂章程》之后，1898年，《南洋公学章程》颁布；1901年，《山东大学章程》颁布。1904年，晚清政府颁布《奏定学堂章程》（即癸卯学制），这是中国近代由中央政府颁布并首次得到施行的全国性法定学制系统。[3]虽然该章程对所有教育阶段的内容都作了规定，并不只是针对大学的规定，也不是真正意义上的针对大学章程的法规条文，但它对后来大学章程的制定，仍然起到了一个很好的奠基作用。民国时期是近代高等教育发展和大学章程制定的起始阶段和特殊时期。许美德认为：只有民国前期（1911年～1927年），中国才真正开始致力于建立一种具有自治和学术自由精神的现代大学。[4]这一时期相继出现了《东南大学组织大纲》《清华大学组织大纲》以及《北京大学章程》等，这些都是早期的中国大学章程。1922年诞生的《壬戌学制》是在清朝末年颁行的《壬寅癸卯学制》与民国初年颁行的《壬子癸丑学制》基础上的一个批判与继承，也是我国近代大学教育制度和教育法规体系的基础。1928年，南京国民党政府废止了大学院制，恢复教育部，并陆续公布了《大学组织法》《大学规程》《专科学校规程》等法规。直至1949年，国民党统治时期国内动荡不安，战争频繁，政府大多时候无暇顾及高等教育，却在客观上为大学的进步和发展创造了一个相对宽松的环境。当时的西南联大在自主办学和学术研究上，就保持了较高的自由和自治权利。　

　　2.解放后—“文革”：曲折停滞期　

　　新中国成立后，由于建国初期政治意识形态的统治需要，经过“全面学习苏联教育体系”“全国院系调整”等重大事件，大学逐渐转化为政府的附属机构，没有获得独立的办学自主权和法律地位。政府始终以不同形式保持着强劲态势，高等教育管理体制始终徘徊于权力集中与权力下放的博弈选择之中。国家不仅计划统一招生并包办毕业分配，而且统一审批专业设置、统一设计课程设置、统一制定教学计划、统一编写教材甚至直接指定教材。这一时期的大学章程严重缺位，大学完全沦为政府的附庸单位，高校几乎无大学章程可言。大学的自主权也完全埋没在政府管制中。这种情景到了“文革”时期走向另外一个极端：高校陷入一个无序的混乱状态，政治斗争统治一切，高校的章程建设处于停滞和倒退的状态，直到“文革”结束后才逐渐恢复正常。　

　　3.改革开放——20世纪末：焕发生机期　

　　改革开放以来，建立法治化的高等教育管理体制和扩大大学办学自主权的呼声越来越高。这一时期对大学章程的推进主要体现在国家层面实施的一系列法律法规，尤其是对高校办学自主权的逐渐下放。1979年12月，上海4所高校的领导：苏步青、李国豪、刘佛年和邓旭初在《人民日报》上发文，呼吁给高校一点自主权，首次出现“高校自主权”的提法。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对高校统得过死、管得过多，使高校缺乏应有的活力，并提出在加强宏观管理的同时，要坚决实行简政放权，扩大高校的办学自主权。需要指出的是，尽管有这么多改革，但在相当长的一段时期内，政府在很大程度上依然通过各种行政手段对学校的办学和内部管理进行直接干预，导致学校办学自主权的落实周期太长，落实难度非常大。高校对大学章程的真正关注和重视，开始于1995 年的《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》）颁布之后。《教育法》规定：学校及其他教育机构，必须具备“章程”等基本条件，学校要“按照章程自主管理”。1998年8月，全国人大颁布《中华人民共和国高等教育法》（简称《高等教育法》），使得高校的法人地位最终得以确立，维护高校办学自主权从此有了明确的法律依据，大学章程的制定也开始有了可以遵照的上位法。　

　　4.21世纪以来：蓬勃发展期　

　　1999年12月，教育部下发《关于加强教育法制建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》中强调：“各级各类学校，特别是高等学校，要提高依法管理学校的意识，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”我国高校章程的制定都是在这之后才开始大规模制定的。2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年》明确指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”加上随之出台的《高等学校章程制定暂行办法》，为我国大学章程建设指明了方向。所以，从某种意义上说，拥有正式章程的大学，其地位才能在法律上得到肯定。2013年1月，教育部出台《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》。2013年9月，教育部制定《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》。明确了各个类型高校章程制定的具体步骤和先后顺序安排，到2015年年底之前，所有的高校将完成大学章程的制定工作。2013年11月28日，教育部正式颁布了中国人民大学、东南大学等六所高校的大学章程。这种对大学章程制定工作的重视力度和严格要求是以前没有过的。相信随着这一步骤的加快，我国高校对大学章程的认识和推动会不断加强，我国高等教育迈上世界舞台、参与世界高等教育合作与竞争的步伐也将加快。　

　　大学章程对高校办学自主权的重要作用　

　　1.大学章程是落实高校办学自主权的法律基础　

　　制定大学章程，有助于高校办学自主权的规范和落实。大学章程将法律赋予高校的自主权，结合本校的实际情况和发展规划，内化为高校内部规章制度，为高校办学自主权的落实提供了法律基础。大学章程是高校办学自主权的制度保障，也是高校办学自主权的权限界定。在一定程度上，制定大学章程可以避免政府对高校管理“一放就乱、一收就死”的循环，为高校办学自主权的真正落实奠定制度基础。同时，一个社会的整体效率往往是源自基层的自主创新和探索，而未必是政府过多的政策和制度创新。[5]大学章程也是高校实现办学自主权内容创新的主要形式，是高校自身探索大学自治的最好方式。　

　　2.大学章程是高校办学自主权的重要表现形式　

　　从本质上而言，高校办学自主权主要表现在各个高校根据自身发展实际而制定的大学章程。高校办学自主权主要是通过大学章程来表现和落实的，大学章程是高校办学自主权的重要表现形式。因为大学章程是高校法人成立的基础性条件，具有高于大学本身的法律效力。章程的意义在于将高校的法律权利与高校自主权融为一体，具有维系高校内外制度纽带的作用。章程上承国家法律法规，下启大学内部管理制度，是连接大学内外制度的桥梁。虽然大学章程只对高校内部成员具有约束力，但大学章程的合法性是经过政府审批的，所以，政府也应当遵守大学章程。　

　　3.大学章程是落实高校办学自主权的重要保障　

　　大学章程是上承《教育法》《高等教育法》等国家法律法规，下启大学内部各种规章制度的总纲领，是落实高校办学自主权的重要保障。高校办学自主权不仅包括法律直接赋予高校的权利，最重要的是包括了大学章程中所规定的权利，而且大学最主要的自主权都是通过大学章程进行落实的。大学章程的制定能够使各所大学结合自身发展的实际需要，依据法律规定的大学权利，充分体现大学自己的办学特点和办学宗旨。而政府也由过去包办大学的一切事务转变为利用法律法规以及大学章程来对大学进行管理，由随意性很大的“人治”向具有高度稳定性的“法治”转变。所以说，大学章程是高校法律权利的制度延伸，是高校办学自主权存在的依据和保障。　

　　落实章程中大学办学自主权的相关措施　

　　1.必须遵守章程中对大学办学自主权的规定　

　　如前所述，大学章程就是一种契约，是界定大学与政府的合法权利，保障高校落实办学自主权的重要保障。要以大学章程来约束政府、社会干预大学办学活动的权力。同时，大学也要依照章程进行办学，运用章程切实保护高校办学自主权。从本质上讲，章程对高校办学自主权的规定应该是大学自身发展的需要，而不是外在的、强加的压力而制定的。因此，必须将大学章程作为大学法治建设进程的重要内容，突显高校办学自主权的重要地位，而不是仅仅停留在口头上或纸面上。合法有效的大学章程是经过教育行政主管部门审批核准的。因此，大学章程不仅要求大学自身要严格执行章程规定的内容，而且相关政府部门也不能超越大学章程的规定而直接对高校自主办学的事项进行干预。　

　　2.大学章程的制定必须细化高校办学自主权的内容　

　　高校办学自主权一直是中国大学章程制定的出发点、重要内容和保障目标。大学章程作为学校的“基本法”和“宪法”，是学校实行自主管理、依法治校的法律基础。自主权是大学章程界定的核心内容。但目前很多高校对大学自主权的理解有偏差。很多高校在制定章程时，都将我国《高等教育法》中规定的七项权利等同于高校办学自主权。实际上这七项权利只是国家立法机关对政府与高校权限的划分。只有通过大学章程将这些法律权利细化，才能内化为高校办学自主权的具体内容。这也是大学制定特色章程、特色化办学的关键所在。　

　　3.以章程为依据监督大学办学自主权的落实　

　　落实高校办学自主权，既是推进政府依法治教的现实需要，也是建设现代大学制度、提高办学水平和质量的重要内容。大学章程是监督落实高校办学自主权的依据。大学应以章程为依据，高度重视学校办学自主权的落实和执行事宜。中国大学章程的制定，百年来一直都是围绕大学的办学自主权展开，都是以获得和保障大学的办学自主权为根本目标。如果有了切实可行的大学章程，就一定要将大学章程作为“大学宪法”，监督高校办学自主权的真正落实。只有以章程为依据，在源头和执行过程中对高校办学自主权进行监督，才能够促进高校办学自主权的真正落实。　

　　世界一流大学的章程和制度设计，经历了数百年的不断改革和完善后才相对成熟，“罗马非一日建成”。[6]我国高校在大学章程建设的道路上，近年来才开始大规模推进，需要探索的路子还很长，不可能期望一步到位。今年10月，教育部公布了北京大学等9所高校的大学章程，以此作为大学法制化进程和中国大学法制化建设的重要步骤。这既是国家的统一意志和大学内在发展的需要，更是中国现代大学落实办学自主权的必然选择。所有高校都要认真制定大学章程，并由教育部统一公开发布，使大学章程能够公开、公正地接受社会监督。这对于大学章程的权威性，对于高校办学自主权的落实，对于政府在此过程中应该承担的角色定位，都具有全新的引导作用和重要意义。（杨学义 李茂林 作者单位：北京外国语大学高等教育研究所）　

　　本文系北京外国语大学校级课题一般项目“高等教育国际化背景下‘外、特、精’内涵研究”的研究成果　

　　参考文献：　

　　[1] 周光礼.中国大学办学自主权（1952-2012）：政策变迁的制度解释[J].中国地质大学学报（社会科学版）,2012（5）:78.　

　　[2] 蒋后强.高等学校自主权概念研究[J].西南大学学报(杜会科学版)，2007（7）:123.　

　　[3] 孙培青.中国教育史[M].上海：华东师范大学出版社，2009：347.　

　　[4] [加]许美德著,许洁英译.中国大学1895-1995:一个文化冲突的世纪[M].北京:教育科学出版社,2000：66.　

　　[5] 阎光才.高等教育改革顶层设计的逻辑[J].中国高教研究，2014（1）：6.　

　　[6] 仲伟俊.《东南大学章程》编制的理性之思[J].中国高等教育，2014（3-4）：32.